8. AZ ÉAOP ÉRTÉKELÉSE

8.1. AZ ÉAOP EX-ANTE ÉRTÉKELÉSE

Az ex-ante értékelés háttere és célja
Az Európai Unió Tanácsának rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezésekről (1083/2006) előírja a tagállamok számára a készülő operatív programok előzetes (ex-ante), közbenső (mid-term) és utólagos (ex-post) értékelését.
A rendelet megfogalmazása szerint „az előzetes értékelés célja a költségvetési források operatív programok szerinti felosztásának optimalizálása és a programozás minőségének javítása”. Az értékelésnek azonosítania szükséges az egyenlőtlenségeket, a hiányokat és a fejlődési lehetőségeket, valamint az elérni kívánt célokat, a várható eredményeket. Vizsgálnia kell továbbá a javasolt stratégia koherenciáját, a közösségi hozzáadott értéket, a közösségi prioritások figyelembevételének fokát, csakúgy, mint a korábbi programozásból levont tanulságokat, valamint a végrehajtási, monitoring, értékelési és pénzügyi irányítási eljárások minőségét.
Ezen jogszabályi kötelezettségnek eleget téve kezdődött meg az Észak-alföldi Operatív Program ex-ante értékelése 2006. május 15-én, melynek végrehajtásával a közbeszerzés útján kiválasztott MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Irodát bízta meg a értékelésért felelős Nemzeti Fejlesztési Ügynökség.
Az értékelés során a szakértők vizsgálták a tervezők által folyamatosan továbbfejlesztett operatív programot, a rendeletben előírt szempontok alapján. Az értékelési folyamat egyik fontos jellemzője volt, hogy az értékelők és a tervezők szorosan együtt dolgoztak és egyeztettek. Ennek a munkamódszernek az eredményeként, az értékelők által megfogalmazott javaslatok jelentős része a tervezési munka előrehaladásával párhuzamosan épült be az operatív programba.
Jelen fejezet az értékelők által az operatív programra vonatkozóan megfogalmazott főbb észrevételeket kívánja bemutatni. Mivel az operatív program tartalma folyamatosan változik, és az ex-ante értékelők javaslatai folyamatosan épülnek be az anyagba, elképzelhető, hogy bizonyos megállapítások már nem érvényesek.

A programozás meghatározottsága
Szükséges előrebocsátani, hogy az operatív program értékelése során semmiképpen nem lehetett eltekinteni a program készítésének sajátos meghatározottságaitól.
A program meghatározottságát egyrészről az Észak-alföldi régió stratégiája jelenti; az a stratégia, amely a régióban a 2007-2013-as  időszakban megvalósítandó valamennyi fejlesztést megalapozó, átfogó stratégia.
Az operatív program tartalmát azonban ezen kívül erőteljesen, sőt meghatározóan befolyásolta az az alkufolyamat, amelynek nyomán definiálásra kerültek a regionális operatív programok keretében finanszírozható tevékenységek.
Ennek eredményeként a tervezők (és az értékelők) legnagyobb erőfeszítései ellenére sem jöhetett létre egy valamennyi elemében koherens OP stratégia, hiszen számos olyan beavatkozás azonosítható, amelynek megvalósítása szükséges lenne a régió stratégiájának értelmében, azonban nem kerülhetett bele a programba az alkufolyamat nyomán megszülető lehatárolások miatt.

A helyzetelemzéssel kapcsolatos észrevételek
Az Észak-alföldi régió társadalmi-gazdasági helyzetét bemutató fejezet korábbi változatai a régió helyzetét tematikusan, az egyes területeket külön-külön vizsgálva írták le hagyományos struktúrában, ahol az egyes témakörök hiányos bemutatása és olykor logikátlan sorrendje nem nyújtott kellő alapot a stratégiai következtetések megfogalmazásához. Az értékelői javaslat eredményeként a tervezők jelentősen átalakították a helyzetelemzés tartalmát és struktúráját, melynek eredményeként egy innovatív, a Közösségi Stratégiai Irányelveket messzemenően figyelembe vevő elemzés alakult ki, mely a korábbinál sokkal jobban alapozza meg az operatív programot meghatározó stratégiát. Ugyanakkor még mindig gyengesége az elemzésnek, hogy az egyes tényezők közötti ok-okozati összefüggéseket, valamint a várható trendeket csak korlátozottan vizsgálja, illetve nem teljes körűen veszi figyelembe néhány – a régióban jelenleg folyó – nagyobb ívű fejlesztés várható hatásait.
A helyzetelemzés teljes körű, tehát a régió fejlesztésének valamennyi területét vizsgálja, kiemelten és részletesen azokat, amelyek fejlesztését a stratégia előirányozza. Az elemzés jelentős mértékben épít statisztikai adatokra, és többnyire megfelelően specifikus kontextus indikátorokat tartalmaz, melyek noha statikusan, de jól ábrázolják az adott tematikus területeket.
A SWOT elemzés – számos változás eredményeként – megfelelő kapcsolatot teremt a helyzetelemzés és a stratégiai között, a megállapítások specifikusak.
A helyzetelemzés egyik sajátos eleme a régión belüli térkategóriák bemutatása; ez fontos elem, azonban hiányzik az anyagból annak bemutatása, hogy a térkategóriákat fogja-e a régió, és milyen módon alkalmazni a végrehajtás során. (a minél nagyobb fokú területi koncentráció érdekében.)

A belső koherenciával és a célok relevanciájával kapcsolatos főbb megállapítások
A dokumentum célhierarchiájának vizsgálatát a külső értékelő szem számára hosszú ideig jelentős mértékben megnehezítette az a már említett tény, hogy az Észak-alföldi Operatív Program mögött két stratégia húzódott meg: a régió átfogó, valamennyi fejlesztést megalapozó stratégiája, és a ROP beavatkozások mögött húzódó szűkebb stratégia, és a dokumentum nem tisztázta a kettő közötti kapcsolatrendszert.
Az értékelők ezért a stratégiai fejezet egészének átgondolását, illetve a két dokumentum közötti kapcsolatrendszer bemutatását javasolták, mely sokkal koherensebb, logikusabb stratégia létrejöttét eredményezte.
A program célrendszere is folyamatosan fejlődött: kezdetben mind az átfogó, mind pedig a specifikus célokat túlzottan ambíciózusan jelölték ki, figyelembe véve a program végrehajtására rendelkezésre álló időhöz és forrásokhoz képest. Az értékelői javaslatok nyomán a célrendszer jelentősen átformálódott, melynek eredményeként a specifikus célok valóban specifikussá váltak. A megfogalmazott célkitűzések a korábbinál sokkal reálisabbak, és a célok közötti koherencia is jelentősen erősödött.
A belső koherenciával kapcsolatosan fontos megjegyezni, hogy a prioritások kiválasztásának indoklása nem volt megfelelő, nem alapozta meg kellő mértékben a program prioritásait. A szakértői egyeztetések alkalmával az indoklás átdolgozásra került, ennek eredményeként egyértelművé vált a koherens kapcsolat a célrendszer és a prioritások között.

A program koncentrációjával kapcsolatos észrevételek

Koncentráció tekintetében a stratégiát alapvetően kettősség jellemzi: a kisszámú prioritás, az egyes prioritásokon belül az indikatív tevékenységek köre alapvetően egy viszonylag koncentrált megközelítésre utal. Ugyanakkor az egyes prioritások tartalmát részletesebben elemezve kitűnik, hogy a koncentráció elve nem érvényesül maradéktalanul.
A legfontosabb, azonosított problémák az alábbiakban összegezhetőek:

• Gyakorlatilag valamennyi prioritás esetében megjelenik a területi fókusz részleges hiánya
• A gazdasághoz, vállalkozásokhoz kapcsolódó beavatkozások esetében az ágazati koncentráció kizárólag a turizmus kiemelésében jelenik meg 
• A legtöbb indikatív tevékenység megfogalmazása jelen formájában túlságosan tág határokat szab, nem jelöli ki a beavatkozások fókuszát.

A koncentrációval összefüggésben azonosított problémák valószínűleg csak részben tükrözik a koncentráció nem megfelelő szintjét; részben nyilván annak is köszönhetőek, hogy a jogszabályok szerint az operatív program a korábbi periódustól lényegesen stratégiaibb, kevesebb konkrétumot tartalmazó dokumentum.

Prioritások előzetes értékelése
A prioritások leírása is jelentősen változott: míg az operatív program korábbi változataiban a prioritások indoklása nem szolgált megfelelő kapcsolódási pontként a helyzetelemzés és a beavatkozások között, addig mostanra ez megváltozott, az egyes prioritások leírása tartalmazza a beavatkozások alátámasztását. Ugyanakkor lényeges hiányosság, hogy az egyes beavatkozások közötti kapcsolat nem kerül megfelelően bemutatásra, így nem ismert, hogy miként erősítik egymást, továbbá a leírás nem vázolja fel a beavatkozások várható hatását.
A prioritások többsége esetében a területi fókusz nem érvényesül megfelelően, tartalmilag azonban a prioritások koncentráltak, kivéve a 4. prioritást, amelynek a belső koherenciája is sok szempontból megkérdőjelezhető.

Indikátorok vizsgálata során tett észrevételek
Az indikátorok – a célrendszer átalakulása nyomán – folyamatosan változtak; a program korábbi verzióiban jelentős szerepet játszottak a célok definíciójának, tartalmának pontosításában, illetve fontos inputokat jelentettek a célrendszer átalakításához (azzal, hogy, a program jó eséllyel nem lesz képes elérni a kitűzött célokat). A mostanra kialakult indikátorok jelentős része alkalmas arra, hogy mérje a megfogalmazott célok teljesülését, kellően specifikusak és jól mérhetőek.

Összegzés
Összefoglalva elmondható, hogy az operatív program – természetesen a már említett korlátok figyelembevételével – számos tekintetben jelentős változáson, fejlődésen ment keresztül, melynek során a tervezők messzemenően figyelembe vették az értékelői javaslatokat. A változások eredményeként olyan operatív program jött létre, amely – néhány kisebb gyengeségtől eltekintve – megfelelően alapozza meg a kitűzött célok elérését biztosító beavatkozások megvalósítását.

8.2. AZ ÉAOP STRATÉGIAI KÖRNYEZETI VIZSGÁLATA

A fenntarthatóság és a környezeti szempontok érvényesítésének elősegítése céljából és a jogszabályi előírások  teljesítése érdekében az NFÜ gondoskodott az operatív programokra vonatkozó stratégiai környezeti vizsgálatok (SKV) elkészítéséről. A környezeti vizsgálat célja, hogy az ex-ante értékelőkkel és a társadalmi partnerekkel együttműködve elősegítse az ÚMFT operatív programjainak készítése során, a környezeti és komplex fenntarthatósági szempontok integrálását, érvényesítését. Az NFÜ nyílt közbeszerzés keretében a Respect Kft. által vezetett konzorciumot  választotta ki a feladat elvégzésére. Az ÉAOP SKV készítésének lebonyolítása a BFH Európa Projektfejlesztő és Tanácsadó Kft. feladata volt a konzorciumon belül.

Az SKV jelentés alapjául szolgáló tematika 2006. június 19-én megvitatásra került és 30 napos határidővel véleményezhető volt. A meghívott civil, tudományos élet és kormányzati szervek képviselői részt vettek a fórumon és egy részük írásban is élt a véleményezési lehetőséggel.
Az SKV az elfogadott módszertan és tematika szerint, az egyeztetési napló és személyes egyeztetések keretében készült, a tervezőkkel együttműködve.

Az elkészült SKV jelentés 2006. november 14-től elérhető az NFÜ honlapján (www.nfh.hu), illetve az ÚMFT környezeti értékelésének és az operatív programok SKV jelentésének partnersége honlapon (https://www.smartportal.hu/respect/index.php/index.php). Az Európai Unió és a hazai jogszabályok által előírt, valamint társadalmi igényként is felmerülő társadalmi partnerség érdekében a társadalmi partnerek számára az NFÜ egyeztetési lehetőséget biztosít, részben a környezeti értékelést végzők közreműködésével biztosított internetes véleményezési lehetőségen, részben szervezett partnerségi fórumokon keresztül. Az ÉAOP SKV partnerségi egyeztetésére 2006. november 30-án, az összes regionális OP-val került sor, illetve az érintett régióban 2006. november 28-án tartottunk eredményes regionális fórumot Debrecenben. Az egyeztetési fórum meghívottai „Az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról” szóló 2/2005 (I.11) Korm. rendeletben meghatározott környezetért felelős szervek, valamint országos és regionális környezeti és társadalmi elkötelezettségű civil szervezetek voltak. A fórummal kapcsolatos információk is elérhetők a széles nyilvánosság számára az ÚMFT környezeti értékelésének és az operatív programok SKV jelentésének partnersége honlapon. 2006. november 23-án az Országos Környezetvédelmi Tanács is megvitatta a készítők részvételével az egyes környezeti vizsgálatokat.

A társadalmi és hatósági egyeztetések során az ÉAOP környezeti vizsgálatával kapcsolatban érkezett megállapítások megerősítették az SKV jelentés megállapításait, és kisebb kiegészítésekkel szakmai szempontból jónak, elfogadhatónak ítélték a jelentést.

Az SKV célja, hogy javítsa, illetve felhívja a figyelmet a lehetséges környezeti hatásokra, valamint a fenntarthatósági alapelvek érvényesítési módozataira a stratégiai, operatív programokon belül. Az Észak-Alföldi Operatív Program esetében az SKV készítői a vonatkozó EU direktívának (2001/42/EC), a 2/2005 (I.11.) Korm. rendeletnek és egyéb szakmai standardoknak megfelelően, a környezeti és társadalmi partnerek aktív bevonásával vizsgálták a jelenlegi program környezeti jellemzőit, a környezet alapállapotát és a program különböző fokú megvalósulásával prognosztizálható trendeket, hatásokat, különböző környezetpolitikákkal való kapcsolatot, és tettek javaslatokat a környezeti szempont erőteljesebb megjelenítésére.
 
Az értékelők fő megállapításaként elmondható, hogy a tervezés kiindulási fázisához képest jelentős pozitív irányú fejlődés történt a fenntarthatósági szempontok erőteljesebb megjelenítése, a környezeti szempontok integrált szemléletű tárgyalása tekintetében.

A teljes program fontosnak tartja a környezetminőségre, megőrzésre vonatkozó elvárások teljesítését, a környezeti célok, szempontok gyakorlati megvalósítását, érvényesítését. Mindeközben továbbra is alapvetően az ÚMFT céljaihoz illeszkedően, a gazdaságfejlesztésre és a foglalkoztatás bővítésre koncentrál.

A látszólagos ellentmondás kiküszöböléséhez, a tervezők a nyilvánosság bevonásával – a természeti és társadalmi partnerek véleményét figyelembe véve – a célokba jelentős mértékben integráltak környezeti szempontokat (pl.: közlekedés esetén a közösségi és kerékpáros közlekedés, a gazdaságfejlesztés esetén az anyag- és energiatakarékos, Legjobb Elérhető Technológiák (BAT) ösztönzése, városi és települési területeken élhető környezet kialakítása, barnamezős területek, meglévő ipari és mezőgazdasági létesítményi fejlesztések ösztönzése, stb).

Kiemelendő, hogy az OP a  hosszú távon értelmezett fenntarthatóságot veszi figyelembe a turizmus fejlesztésénél is, számolva a régió valós potenciáival, előtérbe helyezve a kisebb környezeti terhelést jelentő fejlesztéseket.
A programban bekövetkezett – a partnerségi javaslatokat is beépítő – változások eredményeként az OP végrehajtása során a fajlagosan csökkenő természeti erőforrás igényű, és csökkenő kibocsátású projektek megvalósulása várható.

A régió törekszik a NATURA 2000 és a Habitat Direktíva által érintett területek ökológiai szempontjai fokozott figyelembe vételére, lehetőleg kizárva azok sérülését. 

Az SKV folyamat eredményeként az OP-ban megerősödött a környezeti szemléletű fenntartható városfejlesztésre való törekvés, illetve a kerékpáros közlekedés feltételei javításának megjelenítése, a természeti értékek védelme, a védett területek nagyságának növelése.

A célokból az ágazati-regionális lehatárolási kényszer miatt kikerült a megújuló energiaforrások alkalmazása. Szintén lehatárolási kényszerek miatt több, az SKV egyeztetése során is megerősített régiós igény, mint például a környezeti tudatosság erősítésének célzott támogatása, a lakossági energiatakarékosság kérdései nem a jelen OP keretei között, hanem más operatív programokban kerülnek nevesítésre.

Az SKV megállapította, hogy a regionális OP-k egyes környezeti dimenziókban való esetleges gyengeségeit elsősorban az okozza, hogy a régiók számára rendelkezésre álló lehetséges hatáskörök és források elégtelenek a régió területén lejátszódó gazdasági-társadalmi-környezeti folyamatok befolyásolásához. A regionális OP-k, így az ÉAOP tervezése során is, az operatív programok közötti, az ÚMFT-ben megjelenített forrásallokáció a tervezők számára lényegében már adottságként volt értelmezhető, és figyelembe kell venni azt is, hogy az ágazati operatív programokban megjelenő fejlesztések – köztük a környezeti-kapcsolódásúak – szintén az egyes régiókban kerülnek megvalósításra. 

Az SKV javaslatok alapján az OP a Lisszaboni Stratégia mellett érvényesítette a Göteborgi Stratégia céljait is, azokat integráltan megjeleníti a régió átfogó céljaiban, majd a specifikus célok és a prioritások kibontásában is.

Az ÉAOP tartalmi részletezettségét, céljai megfogalmazásának pontosságát tekintve a határon átnyúló hatások az operatív programok szintjén, a rendelkezésre álló információk alapján nem voltak érdemben vizsgálhatóak. Ezen vizsgálat minimális feltétele a területi koncentráció, a várható hatásterületek pontosabb tervezése, bemutatása, a fentebb hiányolt környezeti indikátorok részletes bemutatása, végül pedig a prioritási tengelyek belső költségvetési megoszlásának beavatkozás szintű lebontása lett volna. Mivel ezen információk főként az akciótervek készítése során kerülnek pontosításra, a határon átnyúló hatások megvizsgálásának legkorábbi lehetőségét is az akciótervekkel párhuzamosan látjuk.

A nagyprojektek határon átnyúló hatásának vizsgálta két szinten végezhető el: első szinten a vizsgálathoz azon szakmai, műszaki tartalmak ismerete kell, amik alapján a projekt jellege, várható mérete, megvalósulásának pontos helye, illetve a megvalósításával elérni kívánt pontos output és eredménymutatók meghatározhatók. Ezek alapján eldönthető, hogy az adott nagyprojekt esetén releváns-e felvetni a határon átnyúló hatás kérdését? Amennyiben a válasz igen, úgy egy, a fentieknél részletesebb, főleg műszaki, megvalósítási kérdésekre választ adó információtartalom alapján lehetővé válik a hatás jellegének, mértékének, módjának és kiterjedésének vizsgálata – ám ez a szint már a környezeti hatásvizsgálat szintjét súrolja.

Az SKV során született több javaslat, az OP szerkesztési elvei miatt, az Akciótervekben kerülhet kezelésre, illetve pontosításra. Az SKV javaslatai közül itt jelenik meg többek között az anyag-, és energiatakarékos, természetkímélő megoldások érdekében a BAT (Legjobb Elérhető Technikák) alkalmazása, a fenntartható városfejlesztés kritériumainak megfogalmazása, a NATURA 2000 és egyéb ökológiailag értékes területek védelme, stb., illetve különösen a környezeti szempontok mérhetőségét szolgáló indikátorok részletezése, környezeti indikátorok hangsúlyos megjelenítése.

Az értékelők javasolják az integrált területi alapú értékelések és monitoring bevezetését és alkalmazását, amelyeknek alapja lehetne a térségek ökológiai rendszereinek térinformatikai alapú állapotértékelése, valamint térbeli és időbeli mintázatának elemzése. A részletes értékelési szempontokat és monitoring kialakítását az akciótervek mellett, az azok készítésével egy időben elkészíteni javasolt „SKV követő intézkedések programját” tartalmazó dokumentumban célszerű rögzíteni minden operatív program esetében.

További kívánatos feladatként – a partnerségi javaslatokat is figyelembe véve – ajánlotta az SKV az OP tervezői számára a végrehajtási rendszerben a környezeti minimum elvének megjelenítését, ennek szervezeti és kompetencia garanciákon keresztüli megfogalmazását. Ennek megfelelően a tervezők az ÉAOP végrehajtási fejezetében megjelenítették a horizontális politikák – köztük a fenntarthatóság – értékelését és a fenntarthatósági minimum kritériumok alkalmazásának feltételeit.

Az SKV összességében megállapította, hogy:

• a tervezési folyamat során az ÉAOP pozitív irányban mozdult el a fenntartható fejlődést szolgáló Göteborgi Stratégia céljainak való megfelelés irányába, illetve jelentős előrelépés történt a környezeti szempontok integrálása terén; 
• a tervezési folyamat során a tervezők mind az SKV, mind a szakmai és a civil észrevételeket figyelembe vették, és jelentős részüket beépítették, ezzel biztosítva a széleskörű társadalmi alapot a későbbi megvalósulás sikeréhez és a civil kontrollhoz;
• az OP a változásokat követően, az integrált környezeti szempontok mentén, az Akciótervek megfelelő kidolgozása és a végrehajtás SKV javaslatokat is figyelembe vevő kialakítása révén, várhatóan képes lesz pozitívan hatni az SKV által vizsgált dimenziókban.